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1. September 2020
NZZ

Das Geld im Zürcher Strassenfonds weckt Begehrlichkeiten, nun entscheidet das Volk

Ein Fünftel der Mittel, die jährlich für Bau und Unterhalt der Kantonsstrassen zur Verfügung stehen, sollen in Zukunft die Gemeinden erhalten. Zu reden geben vor der Abstimmung Ende September die finanzpolitischen Nebenwirkungen.


Geht es nun um Verkehrspolitik oder eher um eine finanztechnische Frage? Das ist im Fall der Abstimmung über das Strassengesetz am 27. September nicht eindeutig klar. Es regelt zwar, wie das Geld im kantonalen Strassenfonds verwendet wird und wer darüber entscheidet. Doch weil der Fonds Teil des kantonalen Eigenkapitals ist, haben Veränderungen unmittelbar Auswirkungen auf den Staatshaushalt. Wie stark, das ist umstritten.


Die Zuständigkeiten sind klar. Der Bund ist seit 2008 mit dem neuen interkantonalen Finanzausgleich allein für die Nationalstrassen verantwortlich. Der Kanton bezahlt Bau, Unterhalt und Betrieb des gut 1500 Kilometer langen Netzes von Staatsstrassen. Die Mittel dafür entnimmt er dem kantonalen Strassenfonds.


Gespeist wird er in erster Linie von den Verkehrsabgaben, welche die Halter je nach Typ und Gewicht ihres Fahrzeugs jährlich bezahlen. Derzeit sind das etwa 330 Millionen Franken im Jahr. Zudem überweist der Bund die kantonalen Anteile an der Schwerverkehrsabgabe und der Mineralölsteuer. Das sind jährlich knapp 100 Millionen Franken.


Allerdings: Der Kanton gibt weniger für Strassen aus, als er einnimmt. Im letzten Jahr resultierte bei 451 Millionen Franken Einlagen und Ausgaben von 345 Millionen ein Überschuss von 106 Millionen Franken. Dieser kommt dem Fondsbestand zugute, der dadurch Ende 2019 auf die enorme Summe von 1405 Millionen Franken angewachsen ist.


Test für die Klima-Allianz

Die Gemeinden wenden für die Kosten ihres Strassennetzes dagegen ordentliche Steuermittel auf. Um welche Summe es geht, ist nicht klar, jedenfalls um einen dreistelligen Millionenbetrag. Der kürzlich zurückgetretene grüne Kantonsrat Robert Brunner schlug schon 2013 mit einer parlamentarischen Initiative vor, von den jährlichen Einnahmen des Strassenfonds zwanzig Prozent den Gemeinden zukommen zu lassen.


Es geht um gut 80 Millionen Franken im Jahr oder gegenüber heute um zusätzlich rund 70 Millionen. Über 40 Gemeinden erhalten nämlich aus diesem Topf bereits mehr als 12 Millionen Franken für topografische Sonderlasten im Rahmen des innerkantonalen Finanzausgleichs. Massgeblich für die Verteilung der zusätzlichen Mittel ist die Länge der Gemeindestrassen, die von Motorfahrzeugen befahren werden dürfen.


In der letzten Amtszeit empfahl die bürgerliche Mehrheit in der zuständigen Kantonsratskommission die Initiative Brunners noch zur Ablehnung. Für die Behandlung im Rat reichte aber die Zeit bis zu den Wahlen nicht. Nach dem grünen Sieg im März 2019 stimmte ihr die neue Mitte-links-Mehrheit aus SP, GLP, GP, EVP und AL zu, und die Gegenseite ergriff das Referendum. Zwar handelt es sich nicht um ein Umweltthema im engeren Sinn. Dennoch ist die Abstimmung auch ein Test für die neue Klima-Allianz.


Was die Neuerung, die der Kantonsrat gegen den Willen der Regierung beschloss, den Gemeinden im Einzelnen bringt, ist nicht einfach herzuleiten. Zwar hat das kantonale Amt für Verkehr auf eine dringliche Anfrage im Kantonsrat hin Zahlen veröffentlicht. Es hielt aber selber fest, dass sie mit Vorsicht zu geniessen sind. So war es in der kurzen Zeit nicht möglich, die relevante Länge der Gemeindestrassen zu erheben.


Wenig überraschend erhielten die Städte Zürich und Winterthur bei einer Annahme mit einem einstelligen Millionenbetrag am meisten Geld. Sie haben auch das weitaus längste kommunale Strassennetz. Für die meisten Gemeinden geht es um eine sechsstellige Summe. Wichtiger ist, wie sich die zusätzliche Unterstützung jeweils zum jährlichen Ertrag an Gemeindesteuern verhält. Hier sind die Unterschiede enorm.


Nach der Aufstellung der Regierung könnten dünnbesiedelte Landgemeinden am meisten profitieren. In einigen wenigen Kommunen würde das einen zweistelligen Prozentanteil an den Gemeindesteuereinnahmen ausmachen, in Bachs gar einen Viertel. In den flächenmässig kleineren Gemeinden am Zürichsee und in Zürich ist es weniger als ein Prozent.


Giesskanne oder gezielte Hilfe?

Diese Zahlen bieten im Abstimmungskampf beiden Seiten Argumente. Das befürwortende Mitte-links-Lager hebt hervor, damit könnten ohnehin finanzschwache Gemeinden mit vergleichsweise langen Erschliessungsstrassen gezielt entlastet werden. Für die bürgerlichen Gegner handelt es sich dagegen um eine Subvention per Giesskanne. Begünstigt würden auch Kommunen, die das Geld gar nicht nötig hätten.


Die Befürworter argumentieren grundsätzlich mit der Kostenwahrheit: Es widerspreche dem Verursacherprinzip, dass kommunale Strassen aus allgemeinen Mitteln finanziert würden. Deshalb sei es gerechtfertigt, die Gemeinden an den Einnahmen des kantonalen Strassenfonds teilhaben zu lassen. Motorfahrzeuge belasteten das kommunale Netz stärker als die übrigen Verkehrsteilnehmer. Deswegen müssten die Verkehrsabgaben jedoch nicht erhöht werden.


Für die Gegner widerspricht die vorgeschlagene Umschichtung dem austarierten innerkantonalen Finanzausgleich. Dieser sehe keine zweckgebundenen Beiträge vor. Sie fürchten vor allem, dass in absehbarer Zeit das Geld für den Strassenbau und den Unterhalt fehlt, die Infrastruktur verlottert und am Ende die Verkehrsabgaben angehoben werden müssten. Anders als von den Gegnern behauptet, sei der Strassenfonds nicht überdotiert.


Trotz Überschüssen verschuldet

Damit sprechen sie die Frage an, welche finanzpolitischen Folgen ein Ja zur Vorlage hätte. Der Mechanismus ist nicht einfach zu verstehen. Die Vorstellung des Strassenfonds als Topf, in den oben Geld hineinfliesst und den man unten bei Bedarf anzapfen kann, ist zu einfach. Strassenbauten werden zuerst aus allgemeinen Staatsmitteln vorfinanziert. Danach werden sie über 40 Jahre mit 2,5 Prozent jährlich aus dem Fonds amortisiert.


Das heisst, dem Fondsbestand von derzeit 1,4 Milliarden Franken stehen bereits vorfinanzierte, aber noch nicht amortisierte Investitionen von 1,9 Milliarden gegenüber. Das ergibt eine Netto-Verpflichtung oder Verschuldung von rund 500 Millionen Franken. Diese nimmt laut Prognose bis 2040 bei steigendem Fondsbestand bis gegen zwei Milliarden zu . Bei Annahme der Vorlage sinkt der Bestand, während die Netto-Verpflichtungen deutlich stärker ansteigen.


Wichtig ist ausserdem: Es geht um einen Fonds im Eigenkapital des Kantons, was bedeutet, dass sein jährlicher Saldo direkt auf die Staatsrechnung durchschlägt. Entnimmt man ihm jährlich 70 Millionen Franken für die Gemeinden, fehlt dieses Geld auch für andere Zwecke. Das kann, wenn der mittelfristige Ausgleich verfehlt wird, einmal dazu beitragen, dass ein generelles Sparprogramm nötig wird.


«Je höher der Saldo im Strassenfonds ist, desto besser sieht die Staatsrechnung aus», sagt Markus Traber, Chef des Amtes für Verkehr. Allein im Strassenbereich könne man die jährlich fehlenden 70 Millionen Franken gar nicht einsparen. Dieser Betrag entspreche etwa den jährlichen Aufwendungen des kantonalen Tiefbauamts für den Betrieb und den Unterhalt der Staatsstrassen, und darauf könne nicht verzichtet werden.


Für die Gegner wird der Teufel an die Wand gemalt. Es sei das Wesen einer Bilanz, dass sich Vermögen und Hypothek gegenüberstünden, schreibt Robert Brunner, der geistige Vater der Vorlage. In diesem Fall ergebe der Restwert der erbauten Staatsstrassen minus den Bestand im Fonds die Verbindlichkeiten: «Das hat mit einer Verschuldung nichts zu tun», so Brunner. Absicht sei, die Verkehrsabgaben gerechter zu verteilen, ohne dass man sie erhöhe.


Laut der Regierung «nicht tragbar»

Die Prognosen bis ins Jahr 2040 kranken freilich daran, dass niemand sagen kann, welche Projekte in der Pipeline während der nächsten zwanzig Jahre tatsächlich realisiert und dann zusätzlich amortisiert werden. Das bewies Anfang Jahr das Aus für das Milliardenprojekt Rosengarten. Das Beispiel zeigt jedoch die Bedeutung der jetzigen Vorlage auf.


Die Kosten für den neuen Strassentunnel in Wipkingen hätten – unter Berücksichtigung des Beitrags vom Bund, aber mit relativ hohen Aufwendungen für Unterhalt und Betrieb – den Strassenfonds in Zukunft mit ungefähr 20 Millionen Franken im Jahr belastet. Im Vergleich dazu würde sich die nun zur Abstimmung kommende Mitfinanzierung der Gemeindestrassen demnach mehr als dreimal so stark auswirken.


Der Regierungsrat schreibt in der Abstimmungszeitung, der jährliche Ertragsüberschuss im Strassenfonds sei nötig, um die Finanzierung des Staatsstrassennetzes langfristig zu sichern. Angesichts der massiven Herausforderungen für den Kantonshaushalt durch die Corona-Krise sei es nicht tragbar, den Gemeinden diese weitere Zusatzfinanzierung zukommen zu lassen.


Der Neubau einer Strasse kommt sehr selten vor

Es war keine Absicht, dass der Baustart am neuen A-4-Zubringer im Knonauer Amt kurz vor der Abstimmung um das Strassengesetz erfolgte. In Anwesenheit des früheren Baudirektors Markus Kägi (svp.), der vor seinem Ausscheiden aus der Regierung 2019 klagte, wie gerne er in seinen 12 Jahren im Amt einmal eine kantonale Strasse eröffnet hätte, vollführte der Nachfolger Martin Neukom (gp.) vor einer Woche mit einem Bagger den Spatenstich.


Die Umfahrung von Ottenbach und Tieferlegung samt Überdeckung der Fahrbahn im Obfelder Ortsteil Bickwil illustriert die Funktion des Strassenfonds. Abzüglich des Bundesbeitrags von 25 Millionen Franken kostet die neue Strasse den Kanton gegen 60 Millionen. Bei einer linearen Amortisation über 40 Jahre belastet sie nach ihrer Fertigstellung 2023 den Strassenfonds mit knapp 1,5 Millionen Franken im Jahr. Für die Entwicklung seines Bestandes ist das so gut wie irrelevant.


Der Neubau einer Strasse ist ein höchst seltenes Ereignis. In den letzten 20 Jahren gab es zwar die Westumfahrung Zürich und die A 4 im Knonauer Amt, aber die hat der Bund erstellt. Im Rahmen der Limmattalbahn investiert der Kanton rund 130 Millionen Franken ins Strassennetz, ähnlich wie zuvor beim Bau der Glattalbahn.

Aber ein grösseres, reines Strassenprojekt hat der Kanton Zürich letztmals im vergangenen Jahrhundert realisiert: den Zusammenschluss der kantonalen Autobahn in Kloten. Von der Volksabstimmung 1990 bis zur Fertigstellung 2001 dauerte es wie nun auch im Säuliamt mehr als 10 Jahre. 2001 veröffentlichte die Baudirektion überdies eine Prioritätenliste von geplanten Ortsumfahrungen. Von den über 50 aufgeführten Strassenbauvorhaben ist so gut wie keines realisiert worden.


Quelle: Neue Zürcher Zeitung, 01. 09. 2020; www.nzz.ch/zuerich/vorlage-zum-strassengesetz-kanton-zuerich-das-volk-stimmt-ab